“大调解”，是指以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解等相互配合、协调联动的工作体系。近年来，随着化解社会矛盾纠纷“大调解”机制的建立，人民调解的前端性、基础性作用愈加凸现,而在构建“大调解”工作格局中，人民调解作为“大调解”体系中的重要组成部分，在构建和谐社会中具有重要地位和独特优势。一直以来，人民调解工作紧紧围绕发展大局、服务、和谐，充分发挥职能作用，在完善网络体系、创新工作机制、提升调解效力，实现信息互通、资源共享、工作联动、定纷止争、和谐稳定等方面都取得长足发展，为经济社会又好又快发展营造了和谐稳定的社会环境。新形势下如何发挥好人民调解的基础作用，构建好大调解工作体系，是当前各级司法行政部门一项重大而紧迫的任务。本文拟就此结合祁阳县人民调解工作的实践来谈点粗浅看法。

一、祁阳县人民调解工作现状

祁阳县总面积2538平方公里，辖20个乡镇，3个农林场所，955个行政村（居委会），总人口106万人。多年来，在县委、县政府的领导和市司法局的指导下，我县的人民调解工作坚持“夯实基层、打牢基础、调防结合，以防为主”的工作方针，大胆探索，勇于创新，全面落实科学发展观，认真抓好人民调解组织建设、规范化建设和工作机制建设，在调解民间纠纷、维护社会稳定、加强社会主义法制等方面作出了积极贡献。2010年，黎家坪镇司法所所长冯辉被司法部授予“全国模范人民调解员”，2012年又被授予“全国模范司法所长”荣誉称号,2014年白水镇司法所所长何平被司法部授予“全国模范人民调解员”称号。近几年来祁阳县社会矛盾化解工作的成功经验和做法主要体现在四个方面：

1．人民调解网络逐步完善。按“哪里有矛盾，哪里就有调解组织”的要求，严密编织县、镇、村、组四级调解网络组织，全县955个行政村（居）配备了2865名调解员。健立和完善了社区、村民小组调解员和矛盾纠纷信息员制度，基本形成了以乡镇调解委员会为主导，村（居）民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性调解委员会和维稳信息员为触角的多层次、宽领域的人民调解组织网络。

2．完善“三调联动”工作机制。构建人民调解、行政调解、司法调解、治安调处、法律援助 “五位一体”的工作格局。综合运用政策、法律、行政、教育等手段，努力把问题化解在基层，把矛盾消灭在萌芽状态。尤其是加大对医患纠纷、工伤事故及其他非正常死亡事件的调处力度，坚决防止这类纠纷积聚、激化、上移，避免“小事拖大，大事拖炸”。

3、集中开展化解矛盾纠纷专项活动。自2007年以来祁阳县先后开展了“司法行政大动员，化解矛盾促和谐”、“应对金融风险，促进富民强县”、“人民矛盾纠纷化解攻坚年”等专项活动，整合司法资源,集中力量化解了一批积案和历史遗留案件，有力地促进了社会和谐稳定。

4、坚持调解优先原则。牢固树立调解也是执业的观念，更多地使用调解的方法解决问题，真正实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

2009年至今，共调处各类矛盾纠纷4032件，其中防止群体性上访76起，防止群众性械斗60起，防止因纠纷引起自杀22起，防止民转刑54起；律师办理各类诉讼案件2300件，非诉讼案件1236件，行政案件16件，为当事人避免或挽回经济损失近6000万元； 办理公证案件1375件，涉及标的达780万元（其中免费提供公证16件，减免公证费用4万元），为当事人挽回经济损失78万元；法律援助中心受理援助案件398件，接待法律咨询2500 人次，解答法律问题196件。

二、工作中存在的问题和不足

随着社会的转型，我县人民调解工作所存在的问题也日趋突出。

1.基层人民调解队伍现状制约了人民调解工作的开展。在基层调解委员会中占绝大多数人员由村（居）委会人员兼任的居多，专职调解员少之又少。现状严重制约了基层人民调解工作的开展。一是调解人员不足。根据《湖南省司法厅关于创建规范化司法所工作的实施意见》（湘司发〔2004〕112号）文件关于队伍建设规范化中司法所应当由三名以上人员组成。我县22个乡镇司法所普遍为一所两人，而且基层司法所人员被其他部门抽调现象依然存在。司法所人员力量的严重不足制约了司法所队伍建设和人民调解工作的开展。二是调解水平较低。当前的一线调解员队伍法律知识贫乏，文化结构、思想道德素质跟不上社会的发展，而且少数存在不愿学，只满足于现状，跟不上新时期矛盾纠纷调处的步伐。三是调解队伍不专。我县955个村（居）几乎没有建立起专职人民调解员队伍，多数为村治安主任、会计兼职。长期以来，日渐淡化了基层人民调解工作的地位和作用。四是调解人员不稳。基层多数兼职人民调解人员既要忙于本身事务，又要忙于生计，因此无法全身心的投入到人民调解工作中去。

2.调解工作的重视程度制约了人民调解工作的开展。一是个别政府不够重视。认为人民调解工作是个软任务，可有可无，有了纠纷找法院，发了案子找公安，“轻防重打”的思想严重。导致少数乡镇的人民调解工作仍是司法所人员孤军奋战在一线，基层矛盾纠纷的调解力量严重不足。二是少数群众不够重视。矛盾纠纷发生后，少数群众拒绝接受人民调解委员会的调解，对于基层人民调解员地上门服务避而不见，宁愿将小问题扩大化、轻问题严重化已引起社会和政府的重视，在社会中造成不良影响给政府施压，以此来达到自己的目的。三是社会各界对人民调解在化解纠纷，防止矛盾激化中的作用缺乏认识，认识不够。出现纠纷，当事人大多都寄希望于政府解决和诉讼解决。因此，人民调解工作的开展面临较大难度。

3.调解经费的不到位制约了人民调解工作的开展。《组织条例》和《规定》均明确规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”同时《规定》第二条规定：“各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费;协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。”目前，祁阳县县财政每年拨付给县司法局指导人民调解工作经费不足以满足日常工作的需要。人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费几乎都没有按要求落实。人民调解员待遇普遍得不到有效落实，长期拿不到补贴。村级人民调解员培训少、资料少，培训的形式也是以会代训，培训的针对性、专业性、实用性都不强，严重影响了工作积极性。村（社区）人民调解委员会的基本办公经费没有保障，格式化调解文书、卷宗档案等无法制作，制约了人民调解工作的正常开展。

4.人民调解员的文化水平普遍偏低。据统计，目前全县人民调解员高中以上（包括高中）文化程度的仅20%，初中文化程度的占60%，而小学文化程度占20%，严重影响了人民调解工作的充分发挥。

三、有效发挥人民调解在“大调解”体系中优势作用的几点思考

新形势下，全面构建矛盾纠纷大调解工作格局，是创新人民调解工作机制的重要举措，促进了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接，增强了人民调解工作效果，对深入推进社会矛盾化解、加快和谐社会建设具有重要意义。司法行政机关担负着法律服务、法律保障、法制宣传的重要社会管理职能，有着点多、线长、面广的特点，具有先导预防、基础服务、植根基层、贴近民生“接地气”的独特社会管理优势。在全面构建大调解工作格局中应充分发挥人民调解的基础性作用，从组织体系、运行机制、工作效能等三个方面，积极整合调解资源，将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，筑牢维护社会和谐稳定的首道防线。

（一）充分发挥人民调解在社会矛盾化解中的基础作用

深入推进社会矛盾化解，人民调解是基础。据调查，社会矛盾纠纷80%来自基层。因此，加大人民调解工作力度是形势所迫，刻不容缓。

1.建立完善矛盾纠纷排查调处机制，积极预防和化解社会矛盾纠纷。一是深入开展矛盾纠纷大排查。充分发挥人民调解扎根基层、面向群众、分布广泛的优势，主动深入到乡镇、街道、社区、村组、企事业单位开展定期排查，全县每季度排查一次，乡镇（街道）每月排查一次，对一些矛盾问题多、工作难度大的领域进行重点排查，对排查发现的矛盾纠纷，按照纠纷的性质、成因、积压时间、难易程度和轻重缓急，进行认真统计、梳理和分析，全面掌握纠纷信息。二是全力化解社会矛盾纠纷。对排查出来的纠纷，坚持早发现、早调处、早解决，依法及时就地化解，大量矛盾纠纷被解决在基层，消除在萌芽状态。对影响当地社会稳定的突出问题和群众关注的热点、难点问题，以及人民调解组织没有达成调解协议的一些纠纷，及时向党委政府报告，积极引导当事人通过合法渠道加以解决，有效防止了矛盾纠纷的激化。三是开展多种形式的专项活动。2007以来祁阳县先后开展了“司法行政大动员，化解矛盾促和谐”、“应对金融风险，促进富民强县”、“人民矛盾纠纷化解攻坚年”，推动人民调解工作不断深入开展。四是努力做好矛盾纠纷的预防工作。普遍建立了矛盾纠纷信息反馈机制，认真分析矛盾纠纷的类型和成因，采取有针对性的防范措施。广大人民调解员在排查调处矛盾纠纷的同时，利用身在群众之中，亲民、利民、便民和人熟、地熟、情况熟的独特优势和便利条件，把调解工作与法制宣传教育有效结合起来，积极宣传法律、法规以及党和国家方针政策，增强当事人和广大群众的法律意识，教育引导广大群众遵纪守法，通过合法渠道反映诉求，从源头上遏制纠纷的发生。

2.拓展人民调解工作领域，努力扩大人民调解工作范围。全县人民调解组织在认真做好婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见多发民间纠纷的基础上，针对新形势下各类矛盾纠纷发生、发展和变化的实际，进一步拓展人民调解工作领域，积极推动人民调解组织参与土地承包、征地拆迁、环境保护、医患纠纷等领域的调处工作,促进解决民生问题，缓解利益冲突。

3.创新人民调解工作方式，提高了矛盾纠纷的调处能力。全县人民调解组织坚持人民调解工作群众性、自治性、民间性的基本属性和特征，发挥来自群众、扎根民间、遍布城乡村组的优势，充分依靠群众开展调解工作，引导群众自我管理、自我教育、自我服务，多数矛盾纠纷采取“村头”、“地头”、“街头”等便民利民的方式，得到有效化解。同时，积极创新调解方式，提高调处能力。如县司法局成立的“流动调解团”，定期组织资深调解员、律师、公证、基层法律服务工作者深入社区、乡镇，协助化解矛盾纠纷，调解方式由被动申请调解向主动发现纠纷、掌握纠纷、调解纠纷转变。

（二）充分发挥法制宣传在社会矛盾化解中的预防作用

当前，我国正处于经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重，要深入开展法律宣传教育，努力为深入推进社会矛盾化解工作提供良好的法制环境。

1.深入开展送法到乡村、社区、学校、企业、机关、单位活动，送到每个干部群众手中。要充分整合司法行政和社会各部门的力量，把法制宣传与矛盾纠纷排查化解有机结合起来，与加强社会治安重点地区排查整治工作结合起来，增强宣传活动的实效性。

2. 加强维护社会稳定法律法规宣传教育。要紧紧围绕三项重点工作，大力加强宪法宣传教育，着力提高公民的宪法意识和法治观念；大力宣传与经济社会发展、农村改革发展密切相关法律法规，大力宣传与社会和谐稳定、群众生产生活、民族团结进步等密切相关法律法规，提高公民自觉学法守法、依法表达诉求，运用法律手段维护自身合法权益的意识和能力；重点就企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域，组织开展专题法制宣传教育，宣传相关法律知识，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。

3. 要加强对重点区域和特殊人群法制宣传教育。继续加强对城乡结合部等社会治安重点地区法制宣传教育，配合有关部门专项整治行动，开展法制宣传教育工作。加强对流动人口法制宣传教育，提高流动人口学法用法的积极性。加强对刑释解教人员和社区服刑人员等特殊人群法制宣传教育，使他们学法守法，更好地融入社会。

4. 要加强社会主义法治理念和廉政建设法制宣传教育。认真贯彻落实中央关于认真学习社会主义法治理念读本文件精神，组织开展社会主义法治理念教育宣传活动，真正使社会主义法治理念进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位。继续加强领导干部和公务人员法制宣传教育，提高领导干部和公务员宪法和法律意识，自觉做到依法决策、依法行政、依法办事。大力加强廉政建设法制宣传教育工作，教育引导领导干部和公务员遵纪守法、廉洁奉公，促进公正廉洁执法。

（三）充分发挥法律服务在社会矛盾化解中的疏导作用

法律服务工作的本质是化解社会矛盾纠纷。当前，我们应整合司法资源优势，使法律服务工作者的特长得到充分发挥。

1、当好法律顾问。充分发挥律师、公证、法律援助职业优势，当好“依法行政的好参谋、经济建设的服务者、社会稳定的护航人”。对县委政府决策时遇到的重大、疑难法律问题，提出法律意见，解答法律咨询；参与到企业的经营决策之中，为企业起草、修改、审查合同。特别要围绕重点工程（企业）在生产发展中所存在的困难和法律需求进行免费法律服务，确保我县重点工程（企业）的健康发展。

2、发挥自身优势。利用法律工作者精通法律知识和保持中立身份的特点，免费为居民群众解决实际问题和困难，既解“法结”，又解“心结”，及时化解各类社会矛盾，让群众做法律明白人。

3、参与涉诉信访。完善律师参与涉法涉诉信访案件工作机制，对所负责信访案件实行“四包”责任制，即：包接访、包咨询、包援助、包化解。积极引导群众依法律、按政策、讲程序表达利益诉求，尽可能通过调解实现息诉息访，防止出现群体性事件、个人极端事件。

（四）充分发挥法律援助在社会矛盾化解中的帮扶作用

随着改革的不断深化，社会利益矛盾纷纷显现，弱势群体不仅需要党和政府在经济利益上予以帮助，同时也迫切需要在法律方面给予援助。各级司法行政部门要统一思想，提高认识，切实增强大局意识、责任意识、服务意识，充分发挥法律援助工作在消除矛盾隐患、化解社会矛盾中的特殊作用，坚持以维护广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，高度重视法律援助工作，着力化解基层矛盾，服务困难群众，切实维护全社会公平正义和社会和谐稳定，以构建大调解工作格局为载体，提升有效预防和化解社会矛盾的水平。

一是着力抓好法律援助，参与涉法上访、集访事件，做到法律援助早介入。组织法律援助人员、社会律师及基层法律服务工作者参与信访接待，解答咨询，加强法律援助与信访工作的有效衔接，有效运用法律援助化解涉法涉诉上访、集访问题。做好无理上访户、缠访户息诉息访工作，使上访当事人消除采取过激行为的打算，促进社会稳定。

二是着力抓好社会矛盾纠纷的掌握、分析。大力实施“源头预防工程”，及时掌握突出的社会矛盾，做好舆情分析，注重保护群众合法权益，从源头上预防和减少社会矛盾

三是着力抓好非诉讼法律援助工作，筑牢稳定的“第一道防线”。将法律援助与人民调解紧密结合，大力开展非诉讼法律援助，针对不同的群体和需求选择适当的方式，充分发挥非诉讼调解的作用，坚持把调解工作贯穿于解决矛盾纠纷的全过程，贯彻到法律援助办理的各个环节，对于符合非诉讼法律援助条件的给予当事人非诉讼调解法律援助服务。采取以调解为主的工作方针，使基层群众纠纷尽量以调解的方式解决，避免矛盾激化和上访事件的发生，形成成功解决民间纠纷的“第一道防线”。

（五）充分发挥队伍建设在社会矛盾化解中的保障作用

目前人民调解战线面广线长任务重，人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、效果以及“大调解”体系建设和发展的决定性因素。用科学的理念激活现有调解人才，优化调解人员队伍，坚持道德素质和专业能力并重，选举与聘任并用的办法，大量吸纳懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、会出谋划策、会管理服务、会群众工作、为人公正、热心人民调解工作，在人民群众中有一定威信的人员。用动态管理的办法吸纳新人，淘汰庸人，清理违法违纪违规人员，保持人民调解队伍的纯洁。引进竞争机制，推行首席人民调解员制度，实行职业资格证书制度，建立等级调解员规范，推行绩效管理办法，对人民调解员实行奖励措施，不断提高补助标准，改善工作环境。同时通过举办培训班、以会代训、以案代训等方式，加强对调解人员的培训，以不断提高他们的法律政策水平和调解工作能力。

结语

充分发挥人民调解工作在“大调解”的体系中的优势和主导作用，对于及时有效地化解新时期的社会矛盾纠纷，深入推进三项重点工作，维护社会的长治久安，和谐稳定，具有十分重要的意义。

（县委政法委李文斌　林利军）

http://www.sxzzw.gov.cn/html/cx/llyd/11487.html原载三湘综治网（肖友旭转载）